行政程序立法问题的研究综述
- 引言
本篇论文根据国内外诸多优秀文献，对于国内外行政程序法的概念、立法实践、价值、原则、必要性等问题进行探讨研究。行政程序法立法方式、内容各有不同，各国均有不同的实践行为。早在1875年，奥地利为天下先，首先提出要进行行政程序法典化。而西班牙的实践进程明显高于奥地利，于1889年先于奥地利推出了第一部行政程序法典。自此，世界范围内行政程序法典的立法工作走上了正轨。1932年英国开始了行政改革运动，推出了行政程序法。美国受英国的运动影响，加之社会矛盾集中，于1932年推出了在世界范围内产生了深远影响的《联邦程序行政法》，是程序型立法的优秀代表。德国与我国一样，具有浓厚的“重实体，轻程序”的历史，所以其行政程序法立法起步较晚，而且其中特点为，既规定了程序性内容，也规定了实体内容。在行政程序法中规定实体性问题也是德国行政程序法与美国最大的区别。这种特点也是由其“重实体，轻程序”的法律传统决定的。转观我们的邻国日本，日本行政法初期深受德国影响，对于程序也颇不重视。但是世界第二次大战之后，日本被美国占领，深受美国法律影响，开始重视行政程序法的发展，在美国《联邦行政程序法》的模范作用下，经过了漫长的40年才终于在1993年完成了属于日本自己的行政程序法。其在特点上完全摒弃了德国行政法对日本前期的影响，像美国一样完全规定了程序性的内容。而其根本目的都是为了解决集中的社会矛盾，行政行为人与相对人的冲突，提高行政效率建设法治国家。对于我国而言，行政程序立法的发展是从单行立法起步，而为了解决更多的问题，行政程序统一立法必须为之，也必然为之。而如何发现并解决我国在行政程序立法时所遇到的问题成为了当下不可不思考的一个前提性问题。不解决好目前的立法困境，行政程序统一立法工作便无法有序开展。
- 国外研究现状
- 行政程序的价值研究
国外对于行政程序法的研究起步较早，有较为系统的理论体系。而国内关于行政程序法的价值研究多受国外行政程序法价值研究影响。国内目前流传最广的程序工具主义与程序本位主义以及程序经济效益主义均为西方移植思想。英国哲学家J.Bentham(1843)极其推崇程序工具主义，甚至对程序工具主义做过极其详细的论述，J.Bentham认为实体法的唯一正当目的是最大限度的增加大多数社会成员的幸福，而程序法的唯一正当目的是最大限度的实现实体法[1]。程序工具主义认为，程序并不作为独立自主的实体而存在，它只是实现实体法的“功利”手段，评价一种法律程序的好坏就是看它实现良好结果的有效性。美国法学家R.Dworkin（1985）则认为程序工具主义对程序的工具性价值过为看重，容易出现为达目的不择手段的过激情况出现[2]。程序本位主义则认为，程序并不只是实现某种实体的手段或工具，结果有效性并非法律程序的唯一价值，评价法律程序的价值标准应该立足于程序本身是否具有相对独立的独特品质。程序工具价值与程序本位价值是最初对立的行政程序的最基本的价值，两者着重的方向并不相同。程序工具主义立足于结果，而程序本位主义则立足于程序本身。而在这两种价值之下，还包括许多的具体价值，如美国学者Ernest·Gellhorn认为在行政程序具体表现的价值上可以总结为效率性价值、公正性价值、准确性价值、可接受性价值、秩序性价值。[3]准确性价值即为行政程序作为一种科学严谨的程序，要使行政相对人做出错误决策的危险降到最低。可接受性价值指增强行政相对人对行政主体所做行政行为的可接受性。
（二）行政程序的原则研究
法律原则在一般视角下被认为是构成法律规则的规则，是凌驾于法律规则之上的内容，所以法律原则对于一个部门法来说是最具有指导意义的一般性规则。美国法学家R.Dworkin也曾说过“只有我们既承认法律包括法律规则又包括法律原则，才能解释我们对于法律十分尊敬。”[4]法律原则的重要性。
英国行政程序的绝对基础原则为自然公正原则。自然公正原则在英国，在无数法官的努力下，创造了一个又一个经典的判例。成为了英国人民最有力的法律保障。在判例法的作用下，自然公正原则作为一种法律理念，主要在英国的程序法上得以彰显。Megarry（1969）法官认为，所谓自然的公正是基本的、简单的、初步的公正，有别于复杂的、高标准的、技术性的公正[5]1335年爱德华三世公布的《伦敦自由律》第3条规定：“任何人，无分身份和地位，非经正当法律程序，不得予以流放、处死、没收其财产，或剥夺其继承权”由此，成文法中出现了“正当法律程序”一词。而对于其内涵一直以来人们尤其关注。英国法学家丹宁勋爵（1980）对其作了一个十分经典的定义：“法律为了保持日常司法工作的纯洁性而认为的各种方法：促使审判和调查公正地进行，逮捕和搜查适当地采用。法律援助顺利地取得，以及消除不必要的延误等等。”[5]由此我们可以发现，自然公正原则的本质即要求中立，实现最简单天然的公正价值。而正当程序原则要求司法机关在行使权力之时，应当按照公正的程序采取公正的方法进行。正当程序原则只是对自然公正原则做出一个合理总结，使其能够更好的应用在实际中。正当程序原则在最初的美国得到了延续。直到美国内战之后，才在宪法修正案中增补了第14条：“无论何州，不得制定或施行剥夺合众国公民之特权或特免的法律；亦不得于未经正当法律程序前，使任何人丧失其生命，自由或财产。”至此，正当程序原则在美国得到了最终确认。即使行政活动在行为做出前保障了最低公平，又将公平作为实体的一部分在行政程序法中得到了确认[6]而随着实践的不断检验，自然公正原则逐渐被程序公平的概念取代。有学者认为程序公平原则有区别于自然公正原则。自然公正是较程序公平更高标准的程序要求，并且程序公平较自然公正来说，更为灵活、宽泛，更适用于保护个人在行政行为中的一般权利。对于一些决定而言，即使不适用严格的自然公正原则也可以达到公平的结果。[7]
综上，笔者认为行政程序法的价值以及原则的理论研究在国外已十分详尽并且十分基础，且国内学界观点与国外理论研究一脉相承，所以在对国内文献进行整理总结的时候要注意兼收并蓄，切不可将其与国外研究割裂开来。但是也要注意中国行政程序法发展历史以及法学传统，亦不可一味求同，摒弃不同之处。
- 国内研究现状
- 行政程序概念
关于行政程序概念的研究由来已久，并且在学界有较为统一的口径与认知。马怀德教授（2004）认为只要事实行为就离不开相应的方式、步骤、先后顺序和时间的延续性，他将此称为行为的程序。只要法律要求行为一定要契合某种相应的程序的时候，程序就成为了对实体活动的规范，程序和实体是同等重要的。适用程序不当必然会导致实体结果的不公正，而程序违法最终也必然会导致相应行为的违法。行政行为也无异于前述行为，也必然会存在相应的方式、步骤、先后顺序和时间的延续性。这便是行政程序。[8]张庆福（1996）将行政程序亦归为诸多程序的一种，不过他将行政程序的概念更为细化，认为行政程序是国家行政机关工作人员和其他主体实施行政管理的程序。在法治国家中，行政程序就是行政法律关系主体依法行使权利并依法履行行政法律义务须要经过的步骤、采取的方法。[9]兰云（2010）则在现代汉语词典及辞海中总结出了程序的特性，即相对性、目的性、选择性及客观性，并由英国18世纪著名的哲学家边沁将程序的概念率先引入法学领域[10]。由此法律与程序开始在理论及实践领域开始了几世纪的融合和交汇。宋雅芳（2009）对行政程序的阐述就较为简洁，即“法学或法律意义上的程序特指法律关系主体按一定的顺序方式和手续达成决定的过程。”[11]
综上我们不难发现，虽然学界对于行政程序概念的表述不尽相同，但是深究其内涵均暗合一理，在此笔者将其概括为行政法律关系权利与义务双方达成决定所必经的形式。
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