浙江省公共政策健康影响评价政策执行评价现状和影响因素研究
摘要：近年来，我国越来越重视国民健康的复杂影响因素。2016年，习近平总书记指出，“将健康融入所有政策”是“应当坚持的、正确的卫生与健康工作方针”。与国外相比较, “将健康融入所有政策”在中国仍处于初步探索阶段，逐步开展试点工作。因此，本文对地方公共政策健康影响评估制度相关执行人员对政策制度执行情况的认同现状进行调查，能够明确当前健康影响评价制度中存在的问题以及试点工作实施过程中面临的挑战，为健康影响评价制度体系的完善指明方向和提供建议，为进一步推广试点，为国家层面建立健康影响评价评估制度提供了参考，具有理论和现实意义。
关键词：公共政策；健康影响评价；政策认同；政策执行
引言
随着社会和经济的不断发展，健康越来越受到人们的重视。因此，有关健康的影响因素也不断地被人们了解和探究，越来越多的国家意识到健康社会决定因素的重要性[1]。随后，将健康融入公共政策的相关理论与具体实践不断延伸和发展，芬兰于2006年在欧盟主席国会议上正式提出“将健康融入所有政策”（health in all policies， Hi AP）的理念[2]。2013年，第八届全球健康促进大会“将健康融入所有政策”作为主题，呼吁各国政府在起草国家政策、做社会规划时应该重点考虑健康问题，即将健康融入社会经济政策中[3]。中国代表团在参加世界卫生组织第八届全球健康促进大会后，将此理念引入国内。2016年，习近平总书记指出，“将健康融入所有政策”是“应当坚持的、正确的卫生与健康工作方针。《“健康中国”2030规划纲要》明确提出“将健康融人所有政策”作为新时期卫生与健康工作方针的重要组成，全方位、全周期维护和保障人民健康，提出“要全面建立健康影响评价评估制度，系统评估各项经济社会发展规划和政策、重大工程项目对健康的影响”[4]。
根据2013年《赫尔辛基宣言》的定义，Hi AP（将健康融入所有政策）是指“健康不仅受到卫生部门制定的政策的影响，还受到其他部门（如教育，交通，农业，环境等）制定的政策的影响，因此要求政府公共部门、私人部门和社会团体开展协同合作以解决复杂的健康问题”[5]。健康影响评价制度是指在“将健康融入所有政策”的理念的指导下，统筹政府各部门，对其所制定的各项政策进行评估，最终目标是影响决策，以了解其对人群健康的影响，并采取一系列完善措施将负面健康影响降至最低，增强健康的正面影响[6]，来减少公共卫生政策制定过程中出现的遗漏与缺陷[7]。由此可以看出，健康影响评价制度实际上是一种跨部门的协同合作，如何实现卫生部门与众多非卫生部门间在健康问题上的协同合作是实施健康影响评价政策的关键。如何加强各部门合作，保证各部门做好健康工作，推动政策有效制定和实施，提高各部门对政策执行的评价，是政府面临的重大议题[8]。
健康影响评价制度建设是“健康融万策”的重要抓手。目前，“将健康融入所有政策”的理念在其他国家已日趋深入，各国的健康影响评价制度建设也取得了不同程度的成功。与国外相比较，“将健康融入所有政策”在中国仍处于初步探索阶段，健康影响评价(HIA)作为环境影响评价体系的一部分，与环境影响评价相比，发展缓慢，仍处于早期发展阶段，在制度化程度、涵盖的内容范围、方法与实施以及专业人员能力建设等方面都存在较大差距[9]。自2014年起，国家卫生和计划生育委员会启动了全国健康促进县（区）试点项目，要求在县（区）范围内全面实施“将健康融入所有政策”策略，开展跨部门行动，探索健康影响评价研究。浙江省围绕高水平健康浙江战略，为打造健康中国省域示范区，积极探索“把健康融入所有政策”的体制机制实践，立足于健康促进县（区）建设，着力探索县（区）公共政策的健康影响评价的流程和框架[3]。浙江省于2020年5月在全省开展公共政策健康影响评价试点工作，积极探索健康影响评价实施路径，结合国内外的实践和理论经验，初步建立起一套完整的健康影响评价机制，试点工作有序进行，形成了一批公共政策健康影响评价的案例。基于此，本文对浙江省公共政策健康影响评价政策的执行情况进行调查，旨在通过研究相关执行人员对公共政策健康影响评价政策执行的评价现状，为县（区）健康影响评价制度的改进和完善提供合理化建议。
文献综述
相关概念和理论研究
健康影响评价的定义与发展
HIA的出现可追溯到20世纪80年代和90年代，健康影响评价(HIA)的早期定义是“任何可能对人群健康产生影响的政策或程序所采用的方法或方法的组合”。当时HIA主要是用于评估大型基础设施项目以及北欧和澳大利亚一些与健康相关的公共政策的实施对健康的影响[9]。1999年，世界卫生组织在《哥德堡共识文件》中将HIA定义为“一种程序、方法和工具的组合，可用来判断一项政策、方案或项目对人口健康的潜在影响，以及这些影响在人口中的分布情况”，并提出了健康评价指南，极大地推进了健康影响评价在全球范围内的发展[10]。健康影响评价与历史较久的环境影响评价有许多共同之处。它是一种对决策的帮助，依靠的是科学知识基础，而不是科学方法本身。健康影响评价是针对正在评估的政策或项目的具体情况进行的。尽管高风险评估的方法仍需进一步发展，但其作为促进可持续发展的工具的潜在用途已得到确认[11]。目前，随着健康影响评价在世界范围内的广泛实践和深入探索，部分国家和地区的健康影响评价工作已经步入了法制化阶段，代表性国家如泰国、加拿大、英国、西班牙等[12]。
公共政策概念界定及公共政策分析理论
公共政策是指政策主体对全社会的价值和公共利益进行重新分配和资源整合的重要手段，是在增进与分配社会公共利益过程中所制定的行为准则[13]。在政策科学产生之初，政策分析是这门学科的标志。爱德华奎德相信，政策分析作为一种运用于对问题深入了解和提供更好的方案的应用研究的一种形式，旨在利用现代科学技术去处理社会上的各种问题，寻找切实可行的行动过程，产生信息，整理出有利证据，并对其行为进行分析，得出其可能产生的后果，从而有助于决策人员做出最佳的行为[14]。在威廉邓恩的著作《公共政策分析导论》中，他指出“政策分析是一个与政策制定进程相关的五个环节，即议程建立以及政策形成、采纳、实施和评估五个相互关联的阶段”[15]。此外，我国学者将公共政策分析定义为“一门以不同的知识和方法对政策体系与政策过程进行全面的综合的探讨，以探究其本质、原因及结果的学科”[16]，旨在提供有关公共政策的知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。学者尹炜（2009）在对我国进城农民工就业政策进行研究分析时将公共政策分析具体分为公共政策的制定、执行、评估和监督等过程[17]。
公共政策评价（评估）的相关理论
安德森 ( James E. Anderson) ，罗西（Rossi）和Free-man认为，公共政策评价是对公共政策全过程的评价，即涵盖事前评估、事中评估和事后评估全过程[18]。邓恩曾经给出政策评估的六个标准，效益、效率是政策执行所实现的既定目标以及单位效益内所付出成本的数量，充分性主要是指某政策方案实施的效益与成本之间所需要的政策资源关系，公平性指为达到政策结果所采取的措施以及最后达到的结果在社会环境分配中的公平程度。实施该政策是否可以满足广大社会群众紧迫需求，即回应性。适当性是指除上述标准之外，政策执行中不可缺少的其他问题，前提是否具有合理性[19]。
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