政府向社会组织购买公共服务背景下社会组织退出机制探究
——以M街道社会组织发展中心为例
一、政府向社会组织购买公共服务
政府购买公共服务的理论与实践都兴起于西方国家。国际上对政府购买服务的研究经历了从理论基础偏好向案例实证分析倾斜的发展趋势。治理理论、新公共服务理论、公共选择理论、委托代理理论等公共管理的经典理论构成了政府购买公共服务的理论基础。在实践层面上，公共服务民营化成为各国政府改革的方向，而政府购买公共服务成为最常见的民营化方式之一。早在19世纪中期，美国就曾发布过法令，规定如果政府采购超过一定的金额，就必须通过公开招投标的方式来进行。[1]20世纪70年代，英国的一项改革内容就涉及到将部分本应由政府提供的服务转移给市场机构或者是社会组织提供。[2]而国内政府购买公共服务的实践出现较晚，开始于20世纪90年代。
“政府在公共服务体系中政府应该扮演资金提供者和监管者的角色，不应该无限承担具体的服务生产和提供，而是交给第三方机构特别是非营利部门提供”。[3]基于专业性、非营利性、经济性等因素的考虑，社会组织成为政府购买公共服务的主要卖家。当前学术界对政府购买社会组织公共服务的研究主要集中在购买的动力缘起、购买边界的确定、购买模式的选择、买卖双方的关系、出现的问题以及路径建构等方面。
政府失灵、市场失灵、市民社会的出现和大众需求的个性化促使政府转向社会组织购买公共服务。[4]在购买方式上，根据承接公共服务是否存在竞争性以及社会组织的独立性，国内大多数学者将政府购买社会组织公共服务分为三大类型[5]：一是依赖型非竞争性购买，二是独立型非竞争性购买，三是独立型竞争性购买，也称为“形式化购买、指定性购买和竞争性购买”，代表学者为王名、王浦劬、贾西津等。其中，第三种购买模式中社会组织相对独立，一般通过竞标，签订合同的方式开展公共服务合作，在内涵上也更接近于西方概念上的政府购买社会组织公共服务。当前的购买实践中政府已经通过直接资助、公开招标、项目申请制等方式确立公共服务合作关系。
公共服务的理性购买建立在政府与社会组织之间良性互动的关系上。在社会组织与政府的互动关系上，学术界主要分为三大流派，分别为依附派、合作派、博弈派。依附派的主要观点来源于中国多数社会组织具有官办背景的事实，不独立的社会组织在权力维度上屈服于政府压力，甚至演化为政府的“部门”。合作派的主要观点基础在于政府和社会组织可以进行资源互换和互补。例如，学者敬乂嘉认为购买服务是政府和社会组织合作关系的一种模式，特点在于存在委托代理关系，遵循市场化和契约原则。[6]美国学者萨拉蒙认为社会组织在实践中很好的充当了第三方政府的角色，通过分享一定的政治权威和资金使用权，成为政府的合作伙伴。[7]博弈派强调关系的权变性、复杂性，认为双方的关系会因为各种主客观因素的变化制定不同的应对策略，双方关系处在不断的博弈中。通过对上海嘉定区政府购买公共服务的考察，吕纳等人发现政府对社会组织既有支持也有控制，而社会组织考虑到现实利益和组织目标，既会妥协也会寻求突破。[8]国际方面，学者莱基姆认为政府和社会组织的最终状态是由双方的目标愿景以及达成目标的政策或策略选择所决定的，学者克斯顿则强调政治制度对二者关系的影响力。[9]
当前，中国各级政府大力推广和实践购买社会组织公共服务。但在本土实践中，出现了政府过度行政干预、社会组织专业性欠佳、法律规制保障滞后、监督评估等机制不健全等诸多问题。针对这些问题，学者们也积极建言献策，从政府、社会组织、企业等多个主体进行路径建构来规避各种风险。与此同时，部分学者已经发现不论是在购买公共服务最先盛行的美国，还是刚兴盛的中国都出现了公共服务的“回购”,即政府从社会组织手中收回公共服务的提供权，社会组织不得不退出供给。[10]
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